Как известно, существует две категории юридических лиц, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, а именно: коммерческие организации и некоммерческие организации. Главный отличительный признак одних от других состоит в том, что основная цель коммерческих организаций - это извлечение прибыли, у некоммерческих же организаций получение прибыли и распределение ее среди ее участников не может быть основной целью. В настоящей статье мы рассмотрим такую разновидность некоммерческой организации, имеющей в качестве основной цели - образовательную, как автономное образовательное учреждение.

    Принимая Федеральный закон «Об автономных учреждениях»  законодатель не просто модифицировал уже имеющийся на практике и предусмотренный Гражданским кодексом правовой институт учреждения, сколько кардинально изменил основные принципы, на которых базировался данный правовой институт; принципы, которые регулировали имущественные права и обязанности учреждения. Указанные изменения законодательного регулирования свидетельствуют, прежде всего, о поиске законодателем тех правовых форм, которые бы обеспечили развитие важнейшего для общества и государства сектора образовательных услуг. Само наименование автономное учреждение является показателем предоставления учреждениям, выполняющим социальные функции, большей свободы действия с одновременным возложением на такие организации большей ответственности за собственные действия.

    Рассматриваемые законодательные изменения направлены в конечном итоге на формирование открытого и подвижного рынка образовательных услуг, рынка четко реагирующего как на краткосрочные так и на среднесрочные общественные, в том числе, предпринимательские запросы. Общество наряду с государством должно стать основным заказчиком тех или иных форм и видов образования, должно влиять на содержание и качество оказываемых образовательных услуг. Для успешной реализации задачи по совершенствованию системы образования необходимо иметь не только экономические предпосылки, но и правовые, выражающиеся в принятии нормативной базы, обеспечивающей развитие социально-экономических отношений в сфере образования.

    Прежде всего, необходимо отметить, что Закон об автономных учреждениях апеллирует к Гражданскому кодексу РФ, устанавливая, что он принят в соответствии с Гражданским кодексом. Да, действительно, в Кодексе имеется положение о том, что особенности правового регулирования отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами (п.3 ст.120). Вместе с тем, образовательное учреждение, предусмотренное нормами Гражданского кодекса, и образовательное учреждение, предусмотренное Законом об автономных учреждениях - это разные виды правовых институтов, имеющих свое собственное, отличное одно от другого, содержание.

   Так, если в соответствии с Гражданским кодексом создать учреждение правомочен любой участник гражданского оборота, будь то государство или юридическое лицо, то в соответствии с Законом об автономных учреждениях только лишь три разновидности субъекта: Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование вправе создавать автономные учреждения. Причины для ограничения круга лиц, правомочных создавать именно автономное учреждение, очевидны и состоят в особенностях имущественной ответственности автономного учреждения: если при недостаточности денежных средств у обычного учреждения собственник данного учреждения несет субсидиарную ответственность по долгам и следовательно контрагент учреждения, вступая с ним в договорные отношения и зная имущественное положение на рынке собственника-учредителя, имеет все основания полагать, что его требования к учреждению будут в конечном итоге удовлетворены, то в отличие от Гражданского кодекса Закон об автономных учреждениях прямо устанавливает, что собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Что же может быть гарантией кредитору, вступающему в сделку с автономным учреждением? Одной из таких гарантий будет сам факт того, что учредителем автономного учреждения является государственное либо муниципальное образование, то есть постоянная фигура на рынке, не способная ликвидироваться через месяц или год своего существования. Предполагается также, что и автономное учреждение является стабильно действующим участником общественных отношений, который хотя и не имеет такого мощного обеспечительного средства как субсидиарная ответственность государства, но который, тем не менее, в течение срока своего существования претендует на получение субсидий и субвенций со стороны государственного образования, являющегося его учредителем.

   Помимо того, что Закон об автономных учреждениях устанавливает ограниченный субъектный состав собственников автономного учреждения, он также устанавливает принципиально иные схемы взаимоотношений между собственником и автономным учреждением по поводу имущества: так, сохраняя незыблемыми положения о том, что имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления, а собственником данного имущества является учредитель, Закон об автономных учреждениях вносит модификацию в вопросы распоряжения имуществом собственника. Если обычное образовательное учреждение - бюджетное учреждение, не имеет права распоряжаться имуществом, которое было закреплено за ним, а также имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных по смете, иначе говоря, бюджетное учреждение не вправе продать, заложить или сдать в аренду как выделенный ему земельный участок, так и бюджетное учреждение формально не вправе отдать в ремонт поломанную парту, ранее купленную на бюджетные деньги. Ведь в соответствии с гражданским законодательством любое изменение юридической судьбы вещи является фактом распоряжения, и действительно, контрагент может получить во владение, допустим, парту, а потом эта вещь может быть утеряна. Для автономного учреждения не установлено столь жесткого требования в отношении имущества, закрепленного за ним собственником: данное юридическое лицо не вправе без согласия учредителя распоряжаться двумя видами имущества, закрепленными за ним учредителем либо приобретенными за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение данного имущества:
-    недвижимым имуществом,
-    особо ценным движимым имуществом.

   Все остальные разновидности имущества поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения, которое выбирает оптимальные способы пользования данным имуществом, имея при этом цель максимального получения прибыли от владения данным имуществом в качестве не основной цели, а вспомогательной, облегчающей и способствующей реализации главной социальной функции, ради которой и создается автономное учреждение - предоставление населению широкого спектра качественных образовательных услуг.

   Формально в группу свободных для распоряжения объектов относится не только недвижимое или движимое имущество, приобретенное за счет собственных доходов автономного учреждения, не только движимое имущество, закрепленное собственником, но не являющееся особо ценным, но также и недвижимое и особо ценное движимое имущество, приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем, если учредитель специально не оговорил: для чего непосредственно он выделяет автономному учреждению денежные средства. Хотя, конечно, в настоящее время трудно представить себе такую ситуацию, но гипотетически на будущее время возможно и такое развитие отношений между учредителем и автономным учреждением.

   В отличие от автономного образовательного учреждения для бюджетного образовательного учреждения законодатель в Гражданском кодексе не предусмотрел возможности распоряжаться закрепленным за ним имуществом либо приобретенным за счет выделенных по смете средств даже с согласия собственника.

  Предоставление автономному учреждению более широких возможностей по распоряжению чужим имуществом - имуществом учредителя, и вместе с тем наличие довольно-таки жестких ограничений по указанному распоряжению, безусловно, обосновано. Нельзя забывать, что автономное образовательное учреждение
-    это некоммерческая организация и тот широкий набор прав в отношении имущества, которые имеют коммерческие организации, не столь актуален для образовательных учреждений, главной целью которого является образовательная, то есть прежде всего социальная, хотя и с элементами предпринимательства. Бизнес ради образования, но не образование ради бизнеса должно четко прослеживаться в деятельности автономного образовательного учреждения. Кроме того, нельзя обойти стороной и еще один установленный государством ограничитель при распоряжении имуществом со стороны автономного учреждения: Закон об автономных учреждениях устанавливает, что под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено, а виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Данной дефиницией законодатель практически сводит на нет ранее предоставленное им же право на распоряжение движимым имуществом, закрепленным за автономным образовательным учреждением собственником, либо приобретенным за счет бюджетных средств. Очень трудно представить, какое движимое имущество, например, в школе не является значительным для процесса преподавания: начиная от мелка для доски и заканчивая спортивными снарядами - все является тем имуществом, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Ведь речь идет не о количественных характеристиках имущества, могущего быть предметом той или иной сделки, а именно о качественных характеристиках имущества.

   Кроме того, еще одним способом, предлагаемым законодателем собственнику для ограничения прав автономного учреждения на движимое имущество, является устанавливаемое Законом об автономных учреждениях правило о том, что одновременно с принятием решения о закреплении имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение принимается решение об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества.

   Все рассмотренные выше ограничения в распоряжении имуществом, закрепленным государственным образованием за автономным образовательным учреждением, либо приобретенным за счет бюджетных средств, явно указывают на стремление государства максимально полно контролировать процесс распоряжения данным имуществом, свойственное и составляющее одну из основных черт правового института «учреждение», предусмотренного Гражданским кодексом РФ.

   Одной из определяющих черт автономного образовательного учреждения является порядок финансирования данного учреждения. По сути одинаковые государственные образовательные учреждения, выполняющие одну и ту же функцию - образовательную, реализующие государственные образовательные программы, имеющие одного и того же учредителя, будут тем не менее, иметь различные формы финансирования.

   Как отмечается в литературе деятельность бюджетного образовательного учреждения учредитель финансирует из бюджета из расчета установленных нормативов на обучающегося (в ряде случаев отдельные расходы финансируются независимо от количества обучающихся) в соответствии с утвержденной им сметой доходов и расходов. Учреждение получает выделяемые ему по смете денежные средства в соответствии с процедурой, установленной бюджетным законодательством, т. е. путем регулярных ассигнований, поступающих на лицевой счет учреждения в казначействе.
В отношении же автономных учреждений наибольшие опасения противников Закона об автономных учреждениях вызвало именно то, что учредители не будут финансировать деятельность автономных учреждений, и тем придется зарабатывать самим, т. е. образование станет коммерческим, платным для родителей, а оплатить образование смогут не все, следовательно, нарушаются конституционные права граждан.

    Да, действительно, автономное учреждение будет финансироваться государством не по смете, а исходя из установленного для данного автономного образовательного учреждения задания. Финансирование будет осуществляться в виде субвенций и субсидий. Следовательно, для того, чтобы получить государственное или муниципальное финансирование, автономное учреждение должно получить от своего собственника- учредителя задание. Если же у автономного учреждения не будет задания, то у собственника не будет оснований для каких-либо финансовых вливаний в данное учреждение. Кроме того, законодатель не устанавливает обязательного для учредителя требования о необходимости периодического предоставления задания для каждого из созданных им автономных учреждений. С первого взгляда может показаться, что государство будет произвольно и без каких-либо аргументаций отдавать предпочтения одним автономным учреждениям в ущерб интересов других автономных учреждений. И в литературе высказывались опасения относительно того, что государственные и муниципальные органы, распределяющие задания между учреждениями, смогут более свободно распоряжаться финансовыми средствами, увеличивая задания одному и уменьшая другому учреждению, а, следовательно, возникнет еще одна возможность для коррупции и субъективного улучшения положения одних учреждений за счет других. Как отмечает А.А. Вавилова, «данное опасение может стать обоснованным, если при разработке порядка финансирования учреждений не будет определено, каким образом будут определяться объемы заданий каждому учреждению, какие объективные критерии должны быть достаточны для уменьшения объемов существующих заданий. Иначе недобросовестные должностные лица действительно получат в свои руки инструмент манипулирования образовательными учреждениями, а... коррупционные возможности при финансировании через заказы существенно выше, чем при сметном финансировании» .

      Однако, законодатель предусматривает гарантии, направленные на обеспечение стабильности в сфере образовательных услуг. Эти гарантии прослеживаются уже при регулировании процессов создания автономного учреждения. Так, пункт 1 статьи 5 Закона об автономных учреждениях устанавливает, что автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. При этом решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни (п. 3 ст.5). Что это означает? Только то, что если мы имеем небольшой поселок, в котором существует лишь одна школа, то, руководствуясь вышеуказанными положениями Закона, эта школа так и будет продолжать оставаться бюджетным учреждением. Иначе изменение типа учреждения повлечет за собой нарушение закрепленного Конституцией РФ права граждан на общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (п. 2 ст. 43 Конституции РФ).

    В литературе также указывается, что в перечни типов и видов государственных и муниципальных образовательных учреждений, правовой статус которых не может быть изменен на автономное учреждение, должны быть включены, прежде всего, образовательные учреждения, обеспечивающие реализацию конституционных гарантий права на образование и не имеющие объективной возможности получения существенных внебюджетных средств для обеспечения основной деятельности (образовательные учреждения, расположенные в сельской местности, специальные образовательные учреждения, школы-интернаты, общеобразовательные учреждения, дошкольные образовательные учреждения, образовательные учреждения дополнительного образования детей, образовательные учреждения начального профессионального образования и т.п.). Это связано с тем, что в настоящее время не решены проблемы, связанные с установлением порядка определения в сметах образовательных учреждений соотношения бюджетных и внебюджетных доходов, с оценкой возможности существования автономного образовательного учреждения в конкурентной среде, с различной степенью экономической и финансовой самостоятельности существующих типов и видов образовательных учреждений (самостоятельное ведение бухгалтерского учета, наличие механизмов нормативного финансирования, возможность нести самостоятельную ответственность по обязательствам), с состоянием менеджмента в учреждении (уровень профессиональной подготовки руководителей учреждений) и др. .

   С другой стороны, в тех населенных пунктах, где существуют все предпосылки для создания автономного образовательного учреждения, весьма положительным фактом для развития здоровой конкурентной среды при предоставлении образовательных услуг станет создание нового типа учреждения. В конечном итоге разнообразие организационно-правовых форм в образовательном процессе должно стимулировать каждое учреждение к предоставлению качественных образовательных услуг, без которых, и это аксиома, невозможно развитие общества, экономическое благосостояние и сохранение суверенитета государства.

   Одним из основных, а для контрагентов учреждения, пожалуй, самым основным, является отличие в решении законодателем вопросов об ответственности классического учреждения и автономного учреждения.

   Так, конституирующим правовой институт учреждения является положение о том, что учреждение отвечает по свои долгам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. (п. 3 ст. 120 ГК РФ). В отличие от этого, Закон об автономных учреждениях прямо устанавливает, что, во-первых, собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения, и во-вторых, автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения ( п.п. 5,6 ст. 2 Закона).

    В указанной конструкции ответственности автономного образовательного учреждения есть как свои плюсы так и минусы по сравнению с ответственностью бюджетного образовательного учреждения. Как уже было отмечено выше бюджетное образовательное учреждение в случае привлечения его к имущественной ответственности имеет защищенным от взыскания все находящееся у него имущество, за исключением денежных средств. Фактически, в конечном итоге государственная казна отвечает за неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджетным образовательным учреждением своих обязательств. Поэтому любой предприниматель, любое юридическое лицо без опасения может заключить договор с таким учреждением, прекрасно понимая, что его требования обеспечены государственной казной. Другое дело - автономное учреждение. В отличие от обычного учреждения, автономное учреждение отвечает перед возможными кредиторами не только денежными средствами, но и иным имуществом: зданиями, сооружениями, земельными участками, инвентарем и т.д., правда, законодатель установил одно ограничение, и данное ограничение установлено как в интересах государства, так и в интересах самого автономного учреждения. Закон об автономных учреждениях определяет, что автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества (п.4 ст.2).

   Следовательно в пользовании автономного учреждения имеется два типа имущества: неприкосновенное для взыскания и могущее быть предметом взыскания со стороны кредиторов. Позиция государства в рассматриваемом вопросе следующая: то имущество, которое государственное образование выделяет автономному учреждению прямо - в виде закрепленного за автономным учреждением имущества, или косвенно - в виде имущества, приобретенного за счет бюджетных средств, является ядром деятельности и, возможно, существования автономного учреждения и не подлежит никакому изъятию в пользу третьих лиц. То же имущество, неважно какое: движимое или недвижимое, особо ценное или не являющееся таковым, которое было заработано самим автономным учреждением в процессе его деятельности, может быть истребовано кредиторами. Законодатель как бы разделяет одно юридическое лицо на две независимые одна от другой части: одна часть автономного учреждения связана с закрепленным за ним собственником имуществом, и здесь установлены довольно-таки жесткие и четкие правила поведения: здесь учредитель дает автономному учреждению задание, которое финансируется из соответствующего бюджета, и имущество, выделенное учредителем, не подлежит изъятию в интересах третьих лиц, кроме того указанное имущество даже подлежит обособленному бухгалтерскому учету (п. 5 ст.3 Закона об автономных учреждениях). Вторая же часть автономного учреждения имеет весьма широкие права на осуществление приносящей доходы деятельности, и здесь автономному учреждению позволено открывать счета в кредитных организациях, приобретать недвижимость и распоряжаться ею: продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, и даже осуществлять иные виды деятельности, если это служит достижению целей, ради которых автономное учреждение создано (при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе). Именно доходы от самостоятельной деятельности автономного учреждения и должны покрывать все возможные убытки, возникающие в процессе образования.

  Подобная дихотомия прежде всего не отвечает интересам кредиторов автономного учреждения, так как, кредитор, вступая в сделку, не может оценить степень платежеспособности своего контрагента. Подобное же незнание может привести к тому, что кредиторы будут требовать предоплаты за предоставляемые товары, выполняемые работы или услуги, либо же будут требовать от автономного учреждения предоставления иных обеспечительных средств: поручительства заслуживающего доверия лица, залога имущества, банковской гарантии и т.п.. А это означает, что негативные последствия будут испытывать и сами автономные учреждения.

  Кроме того, не стоит забывать и имущественные требования, которые могут быть предъявлены к автономному учреждению работниками данных учреждений либо студентами, учениками (их законными представителями) в связи в причинением вреда их жизни или здоровью. Закон об автономных учреждениях, освобождая государственное и муниципальное образование от ответственности по обязательствам автономного учреждения, не делает никаких различий между договорной и деликтной ответственностью. А это значит, что преподаватель, работающий в государственном или муниципальном автономном учреждении, в отличие от такого же преподавателя, также работающего в государственном или муниципальном, но бюджетном учреждении, имеет более ущемленную позицию, так как его возможные требования будут удовлетворяться из бюджета, образованного от доходов автономного учреждения (если таковые имеются) - бюджета, не сравнимого с государственной казной.

   Рассмотренное нами положение Закона об автономных учреждениях, устанавливающего возможность об¬ращения взыскания на недвижимое или особо ценное движимое имущество, приобретенное за счет доходов автономного учреждения, так же имеет негативные моменты. В случае, если в связи с взысканием данного имущества, кредиторами на основании решения суда, для автономного учреждения будет невозможно осуществлять педагогическую деятельность в отношении ранее имевшего место количества студентов, например, раньше возможно было предоставлять образовательные услуги двумстам студентам, а после обращения взыскания - только ста пятидесяти студентам, то какие гарантии для дальнейшего получения образования предоставляются «лишним» студентам? Получается, что человек, поступивший в ВУЗ, существующий в форме автономного учреждения, имеет шансы его не окончить и вообще не получить данное образование. Не стоит говорить, что данная ситуация на законодательном уровне должны быть решена в пользу слабой стороны, а именно - потребителей образовательных услуг.

    Рассмотренные нами отдельные моменты, касающиеся законодательного регулирования деятельности автономного образовательного учреждения, далеко не исчерпывают того перечня вопросов, который возник в связи с внедрением в практику нового типа образовательного учреждения. Конечно, изменения в сфере образования необходимы, и для этого, в частности, законодатель пытается найти новые организационно-правовые формы, обеспечивающие качественный рывок российского образования, что является в настоящее время весьма актуальным для общества и государства.